兩會(huì)期間，對(duì)于無人機(jī)的管控成為熱點(diǎn)話題。人民網(wǎng)消息，民航局局長(zhǎng)馮正霖3月9日做客人民網(wǎng)接受采訪時(shí)表示，民用無人機(jī)進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段，使用不當(dāng)帶來的危害開始顯現(xiàn)，比如干擾飛機(jī)飛行等。民航局的主要職責(zé)，會(huì)對(duì)無人航空器會(huì)進(jìn)行注冊(cè)登記，對(duì)操作員進(jìn)行管理，會(huì)研究推行無人機(jī)實(shí)名制管理方式。使得無人機(jī)的安全建立在可靠的基礎(chǔ)上，也能做到責(zé)任到人、責(zé)任到位。對(duì)于一般的娛樂、運(yùn)動(dòng)性的輕型航空器還可以采取一些更便捷的管理方式，比如說會(huì)建立電子圍欄，在飛機(jī)出廠的時(shí)候就把數(shù)據(jù)輸入進(jìn)去，有效提升無人機(jī)的管控制度。
　　央廣網(wǎng)消息，3月11日中午13點(diǎn)，全國(guó)人大代表，中部戰(zhàn)區(qū)副司令員兼中部戰(zhàn)區(qū)空軍司令員莊可柱做客中央臺(tái)，解讀空防管理及空軍裝備新動(dòng)向。

　　莊可柱作為人大代表，多次提出與低空管理相關(guān)的議案和建議。他介紹，大眾所關(guān)注的“低空開放”，說的是正在實(shí)施的“低空空域管理改革”。低空空域是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，像國(guó)土資源、海洋資源一樣，蘊(yùn)藏著極大的經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和社會(huì)價(jià)值。建國(guó)以來，在國(guó)務(wù)院、中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，一直由空軍負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施全國(guó)的空域管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)航空事業(yè)特別是通用航空，在近些年出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展勢(shì)頭。為滿足各類通用航空飛行需求，這幾年，陸續(xù)有一些人大代表、政協(xié)委員，還有一些管理部門都提出來，要加快空域管理領(lǐng)域的改革步伐。
　　2010年8月以來，我國(guó)開始在多個(gè)地區(qū)開展低空空域管理改革的試點(diǎn)工作，將低空空域進(jìn)一步細(xì)分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域。在管制空域內(nèi)的飛行活動(dòng)，需要經(jīng)過預(yù)先申請(qǐng)和批準(zhǔn)，但批復(fù)的時(shí)間已經(jīng)壓縮；在監(jiān)視空域和報(bào)告空域內(nèi)，僅限目視飛行活動(dòng)，航空用戶只要報(bào)備飛行計(jì)劃、通報(bào)飛行動(dòng)態(tài)，就可以組織飛行。在不同的飛行管制區(qū)有具體規(guī)定。這樣對(duì)航空用戶來講，簡(jiǎn)化了飛行審批手續(xù)，縮短了審批時(shí)限。
　　2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了一個(gè)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確將低空從1000米提升至3000米，這對(duì)于通用航空的發(fā)展到底是限制嚴(yán)了，還是放寬松了？
　　對(duì)此，莊可柱司令員指出，去年5月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，目前國(guó)家已經(jīng)在推行“低空空域管理改革”。所謂低空空域，指的是真高1000米以下的空域。對(duì)低空空域的飛行申請(qǐng)，國(guó)家進(jìn)行了一些“簡(jiǎn)政放權(quán)”，簡(jiǎn)化了飛行審批和備案的程序。今后，隨著通航的發(fā)展和監(jiān)控手段的提高，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，也要逐步將監(jiān)視空域和報(bào)告空域的高度提高到真高3000米，更好地促進(jìn)通航發(fā)展。
　　這里需要說明的是，低空空域管理改革不是簡(jiǎn)單的“低空開放”，必須以確保國(guó)家領(lǐng)空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重要的地標(biāo)性建筑等安全為前提。有些媒體在宣傳報(bào)道國(guó)家低空空域管理改革時(shí)，將其稱之為“低空開放”，導(dǎo)致有不少民眾認(rèn)為“低空開放就是低空放開，可以自由飛行”，這也是“黑飛”等問題屢禁不止的原因之一。由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味的強(qiáng)調(diào)開放，管理手段、管理法規(guī)不能及時(shí)跟上，就很難對(duì)“低慢小”航空器實(shí)施有效控制。

　　“低慢小”航空器概念，到底什么是“低慢小”航空器？
　　莊可柱介紹，關(guān)于“低慢小”概念只是形象的提法，這個(gè)概念最早產(chǎn)生于2007年，在準(zhǔn)備北京奧運(yùn)會(huì)空中安保期間提出，通常指的是具有“低空超低空飛行、飛行速度慢、不易被雷達(dá)發(fā)現(xiàn)”等特征的小型航空器。這類航空器是實(shí)施低空管理的一個(gè)難點(diǎn)，是世界性難題。到底什么是“低慢小”，一直沒有明確的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，空軍通常將飛行高度在1000米以下、飛行速度小于200公里/小時(shí)、雷達(dá)反射面積小于2平米的各類空中目標(biāo)，統(tǒng)一稱之為“低慢小”目標(biāo)。主要包括輕型飛機(jī)、輕型直升機(jī)、滑翔機(jī)、三角翼、動(dòng)力三角翼、滑翔傘、動(dòng)力傘、熱氣球、飛艇、無人機(jī)、大型航模等11類；而風(fēng)箏、孔明燈、小型航模、小型氣球等4類目標(biāo)雖然有“低慢小”特征，但不列入低空管理的管控范圍，納入社會(huì)治安管轄范疇。
　　據(jù)報(bào)道，今年2月，四川綿陽(yáng)就出現(xiàn)過不明發(fā)光飛行器懷疑是無人機(jī)，逼停民航航班。如果低空完全放開了，這些“低慢小”目標(biāo)，肯定會(huì)給低空管理帶來風(fēng)險(xiǎn)。
　　對(duì)此，莊可柱司令員表示認(rèn)可，他認(rèn)為如果不對(duì)“低慢小”加強(qiáng)管控，放任自流、聽之任之，一方面會(huì)出現(xiàn)各種違規(guī)飛行，將嚴(yán)重?cái)_亂空中飛行秩序，甚至?xí){民航航班和正常訓(xùn)練的軍隊(duì)飛機(jī)的飛行安全；另一方面，一旦發(fā)生空中相撞，還可能對(duì)地面上人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成損失。所以，低空改革開放要循序漸進(jìn)，逐步展開，既要服從于國(guó)家改革發(fā)展的大局，考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也要考慮航空飛行安全和空防安全穩(wěn)定的需要。
　　任何國(guó)家對(duì)自己領(lǐng)空內(nèi)的飛行活動(dòng)，都有一些特殊的限制，特別是對(duì)首都地區(qū)的飛行活動(dòng)，限制更多。在華盛頓、莫斯科的上空，都劃設(shè)有空中禁區(qū)，從地面到無限高，都不能有任何的飛行活動(dòng)，首都北京也不例外。如果“低慢小”航空器擅自闖入空中禁區(qū)，即便沒有造成人員生命財(cái)產(chǎn)損失，也會(huì)產(chǎn)生很大的政治影響。比如，2012年的“玩具熊”事件，兩名瑞典人駕駛1架小型飛機(jī)，擅自闖入白俄羅斯領(lǐng)空，在明斯克郊區(qū)上空投放大量的玩具熊；2015年4月15日，美國(guó)1名男子駕駛小型飛機(jī)降落在國(guó)會(huì)大廈附近，導(dǎo)致國(guó)會(huì)大廈臨時(shí)關(guān)閉。這部分事例，也反映出低空空域管理不當(dāng)，可直接危及重要目標(biāo)安全和國(guó)家主權(quán)的問題。
　　目前，首都地區(qū)“低慢小”航空器是什么情況？數(shù)量是否大？
　　莊可柱介紹，數(shù)量不少。近幾年在首都地區(qū)使用有人駕駛的輕型、超輕型飛機(jī)，及動(dòng)力傘、滑翔傘、熱氣球等進(jìn)行的商業(yè)性、體育娛樂性飛行活動(dòng)增長(zhǎng)迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，首都200公里范圍內(nèi)登記在冊(cè)的有各類輕型飛機(jī)和直升機(jī)的單位38個(gè)、擁有各類小型航空器144架；有載人飛行體育器具的單位和個(gè)人68個(gè)、擁有各類器具260架；有無人駕駛航空器的單位和個(gè)人162個(gè)，擁有各類器具959架?？梢哉f，首都地區(qū)的“低慢小”航空器已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。
　　保衛(wèi)首都空防安全是中部戰(zhàn)區(qū)的一項(xiàng)重要工作，這些“低慢小”航空器，對(duì)于首都空防安全來說是否產(chǎn)生威脅？
　　莊可柱介紹，當(dāng)前我國(guó)首都地區(qū)已是全國(guó)飛行最為集中的地區(qū)，民航、軍航機(jī)場(chǎng)多、密度大、分布廣，空中航路航線縱橫交錯(cuò)，防相撞、防危險(xiǎn)接近、防誤入闖入空中禁區(qū)的壓力非常大，現(xiàn)在僅首都機(jī)場(chǎng)每天起降航班就達(dá)1700余架次。一旦出現(xiàn)“低慢小”航空器的違規(guī)飛行，需要在短時(shí)間內(nèi)組織避讓、實(shí)施凈空，不僅會(huì)擾亂空中飛行秩序，造成空管的混亂，甚至?xí)l(fā)生空中相撞事件，威脅到空中飛行安全，危及地面建筑物和人員、財(cái)產(chǎn)安全。
　　2013年12月29日，某公司在北京市平谷區(qū)使用1架無人機(jī)違規(guī)進(jìn)行航拍測(cè)繪，導(dǎo)致多架民航飛機(jī)避讓、延誤，為維護(hù)空中秩序，我們使用武裝直升機(jī)將其擊落，肇事人員以“過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”，被依法追究刑事責(zé)任。這件事當(dāng)時(shí)在社會(huì)上引起很大轟動(dòng)。類似問題的發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了空中飛行秩序，對(duì)空地、空防安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。
　　對(duì)“低慢小”違規(guī)飛行進(jìn)行監(jiān)測(cè)包括突發(fā)情況應(yīng)對(duì)，可能只是解決問題的一部分，根本性的措施還是應(yīng)該得從源頭上來抓，比如前置到生產(chǎn)銷售等環(huán)節(jié)。
　　對(duì)于這種說法，莊可柱表示贊同。他認(rèn)為，要防患于未然，減少“低慢小”違規(guī)飛行，規(guī)范低空飛行秩序。
　　莊可柱表示，應(yīng)重點(diǎn)從4個(gè)方面著手：一是加大宣傳力度，讓全民了解違規(guī)飛行和隨意施放“低慢小”航空器可能帶來的危害，強(qiáng)化民眾的安全觀念和法規(guī)意識(shí)；二是改進(jìn)管理手段，對(duì)“低慢小”航空器從生產(chǎn)、銷售、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，實(shí)施全過程管控；三是健全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，軍民聯(lián)合、多部門聯(lián)手；四是完善相關(guān)法律法規(guī)，無論是航空器的正常運(yùn)行，還是違規(guī)飛行后的處罰，都能做到有法可依。
　　另外，對(duì)“低慢小”航空器的管控，涉及到軍隊(duì)和地方公安、海關(guān)、工商、體育、安監(jiān)、民航、氣象等許多部門，不是哪一家“單打獨(dú)斗”就能夠完成的，要軍民融合，發(fā)揮整體合力，還要爭(zhēng)取廣大人民群眾的理解和支持，發(fā)揮群眾的力量，共同進(jìn)行管控，這項(xiàng)工作才能干好。
　　針對(duì)現(xiàn)在老百姓還有一些機(jī)構(gòu)對(duì)低空開放的期待，以及首都防空特殊的安全要求，莊可柱建議，管控方式要由“堵”向“疏”轉(zhuǎn)變，管控觀念要從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，不能簡(jiǎn)單的一禁了之，要呼應(yīng)人民群眾的需求，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要。
　　在確?？辗腊踩那疤嵯?，要科學(xué)劃設(shè)通航飛行空域，完善運(yùn)行保障機(jī)制。過去在北京舉行奧運(yùn)會(huì)和閱兵等重大活動(dòng)期間，為確?；顒?dòng)安全進(jìn)行，臨時(shí)采取了一些加強(qiáng)管控的措施，人民群眾給予了充分的理解和支持。在特殊時(shí)期加強(qiáng)低空空域管理，不是不讓大家飛，而是讓大家有序的飛、安全的飛。就像交通警察維護(hù)交通秩序一樣，不是不讓大家開車，是讓車輛有序行駛，這樣道路才能通暢、行車才能安全。
　　莊可柱司令員介紹指出，現(xiàn)行涉及到航空器管理的法律法規(guī)主要有《民用航空法》、《飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空器適航管理?xiàng)l例》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)通用航空管理的意見》等。這些法律法規(guī)對(duì)包括“低慢小”航空器在內(nèi)的民航航空器的適航管理、從事航空活動(dòng)作了明確規(guī)定。
　　從實(shí)際情況看，現(xiàn)行的航空法規(guī)與當(dāng)前通用航空快速發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)。一是缺少國(guó)家空防安全對(duì)通用航空發(fā)展的嚴(yán)格規(guī)范，致使部分從業(yè)單位和個(gè)人誤認(rèn)為“低空開放”就是“低空放開”，想怎么飛就怎么飛。二是現(xiàn)有規(guī)定中管理職責(zé)不清、監(jiān)管機(jī)制不健全、執(zhí)行主體不明確。三是對(duì)違規(guī)飛行處罰標(biāo)準(zhǔn)低、力度輕，對(duì)違法行為不能起到有效的震懾作用。
　　隨著我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，在“低慢小”航空器管控問題上，必須加快立法進(jìn)程，完善規(guī)章制度。
　　關(guān)于如何進(jìn)一步完善航空法規(guī)，莊可柱司令員提出了“三點(diǎn)建議”：一是盡快出臺(tái)《國(guó)家航空安全法》，明確通航企業(yè)、個(gè)人在航空活動(dòng)中的安全責(zé)任；二是進(jìn)一步明確管理主責(zé)單位，具體細(xì)化民航、公安、軍隊(duì)等部門的職責(zé)和權(quán)限，增強(qiáng)可操作性，使“低慢小”航空器的日常監(jiān)管和通航產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)都有人管、有人負(fù)責(zé)；三是重新修訂《通用航空飛行管制條例》，針對(duì)通用航空快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題，修改通航任務(wù)審批權(quán)限，增補(bǔ)無人機(jī)飛行管理規(guī)定，完善通航飛行活動(dòng)管理措施和辦法。